财政压力与行政变迁
--农村税费改革背景下的乡镇政府改革
内容提要：本文运用财政压力与制度变迁的理论分析了农村税费改革背景下的乡镇政府改革。认为，农村税费改革在减轻农民负担的同时，也减少了乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾。因此，必须进行乡镇政府改革，这既是农村税费改革的逻辑后果，也是农村税费改革取得成功的重要保证之一。而乡镇政府改革路径的现实选择是“镇政”与“乡派”，即在镇设立一级政府，而在乡设立县级政府的派出机构。作为配套改革，应提高现行建制镇标准。
关键词：农村税费改革乡镇政府改革财政压力制度变迁
从财政学的角度来看，当前农村税费改革主要是财政收入方面的改革，规范的是国家、集体和农民三者之间的分配关系。然而，如果没有财政支出方面的改革相配套，农村税费改革恐怕很难取得最后的胜利。正是在这个意义上，温家宝副总理在2001年2月召开的全国农村税费改革试点工作会议上强调指出，农村税费改革成功与否，很大程度上取决于相关配套改革能否到位。而乡镇政府改革则是配套改革的重要方面。因此，本文拟就农村税费改革背景下乡镇政府改革的有关问题做初步探讨。文章分为三个部分：第一部分提出一个简单的分析框架；第二部分分析农村税费改革与乡镇政府改革的关系；第三部分在分析现有关于乡镇政府改革路径的观点后，提出了自己的政策建议。
一、分析框架：财政压力与行政变迁
财政，是指政府为了维持其存在、实现其职能，而借助于公共权力进行的理财活动，具有公共性、非营利性、强制性等特点。显然，财政是政府存在和运作的物质基础，正是在这个意义上，我们说财政是“庶政之母”。因此，财政不仅是经济范畴，也是政治范畴；财政制度也不仅是经济制度，还是政治制度。
在1918年发表的《税务国家的危机》中，熊彼特指出，财政体制与现代国家制度有着密不可分的联系，“税收不仅有助于国家的诞生，而且还有助于它的发展。税制是一种机构，它的发展促使其他机构的发展。国家的手上拿着税单，便可以渗透到私有经济中去，可以赢得对它们的日益扩大的管辖权……一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而变革社会结构。”正因为如此，研究财政历史使得人们能够“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量”（何帆，1998，页35－36）。
循着这条研究进路，希克斯分析了近代民族国家兴起的缘由。他认为，近代民族国家起源于16世纪的西欧，这次历史变革的主要原因就是财政压力，即君主们需要大笔金钱去支付战争费用。国家努力克服财政压力，一方面不断寻求向新财富征税，这导致了现代税收制度的建立。另一方面，由于日常征税仍然满足不了非常时期的军费开支，所以借债就成为非常迫切的任务。但是，“在中古时期国家通常是不守信用的。……（而）利用君主自己的法庭来实施不利于他的权利要求是有困难的，多半是不可能的。因此，一般说来，借钱给国家比借钱给私人更冒风险。”因此，信用就成为借债的关键。结果，西欧国家寻求借款的努力，促进了资本市场和整个金融体系的成熟(希克斯，中译本，1987，页75－91)。
诺斯在考察西方世界的兴起时，也得出了与希克斯同样的结论。他认为，对民族国家的发展最有的影响的参数变化是因地租下降而引起的封建税收减少和政府存在所必需的支出水平的相对上升（诺斯、托马斯，中译本，1999，页102）。而且在分析了17世纪法国、西班牙的由盛转衰和荷兰、英国的兴起之后，他还进一步地指出，国家在面对财政压力挑战时的对策，从长远来看将决定一国经济的兴衰（诺斯，中译本，1994，页167－177）。
何帆（1998，页39－45）将熊彼特、希克斯和诺斯的上述观点总结为“熊彼特－希克斯－诺斯命题”，其含义是财政压力决定改革的起因和路径。其理由在于，在边界稳定的社会中，随着时间的推移，国家的合法性（Legitimacy）将逐渐下降，为了维持已有的合法性水平，国家就不得不不断提高财政支出。而财政支出持续增加的后果是引起财政收支的缺口不断扩大，财政支出的增长率超过国民经济的增长率，最终，出现财政压力。财政压力使得国家无法再依靠原有的政策维持合法性水平不变，或者说，财政压力反过来会导致国家合法性的进一步下降。为了打破这一恶性循环，国家开始寻求改革。于是，财政压力引起了制度变迁。
至于制度变迁的路径，何帆认为，面对财政压力，国家实际上有两种不同的对策。一是“甩包袱”，即减少国家承担的公共产品生产数量，以此节省财政支出；二是“向新增财富征税”，即努力地挖掘财政收入增加的潜力，向新兴部门征税。而且就政策的阶段性选择来看，只有“甩包袱”在前，“向新增财富征税”在后，才能摆脱财政压力并提高国家的合法性。
就我国当前正在进行的农村税费改革而言，由于改革会进一步加重乡镇财政的收支矛盾，为平衡乡镇财政收支，国家必须进行相应的配套改革，从而“开源”和“节流”。因此，财政压力引起制度变迁的理论就为我们分析农村税费改革背景下的乡镇政府改革提供了一个很好的分析框架。但是，就制度变迁的路径而言，国家还可以通过缩小自身规模的办法来“甩包袱”，而且对农村税费改革背景下的乡镇政府改革而言，缩小自身规模比减少公共产品的生产更可行，更有利于提高国家的合法性。
二、乡镇政府改革：农村税费改革的逻辑后果与重要保证
（一）农村税费改革：背景与绩效
从1980年代后期开始，农民负担问题就日益显露。1990年代以来，农民负担问题日益严重，中央虽三令五申，严加禁止，但收效甚微，农民负担问题成了久治不愈的顽症。与此同时，现在很多乡镇，特别是农业地区的乡镇财政负债累累，入不敷出。乡镇负债到底有多少，现在还没有准确和全面的统计数字。据对全国81个农民负担监测县的调查，乡均债务额1098.6万元，均净负债708.4万元，濒临破产。（刘喜堂，2000）
对我国多数乡镇，特别是农业地区乡镇而言，财政收入主要取之于农民，农民负担沉重就意味着乡镇财政多收，但奇怪的是乡镇一方面多收，另一方面又负债累累。可能的解释要么是乡镇政府的规模过于庞大，消耗了大量的财政收入，要么是提供了过量的公共产品和服务，或者两者兼而有之。从大多数乡镇财政是“吃饭财政”来看，前者是比较有普适性的解释。自80年代中期以后，仅十多年功夫，乡镇干部几倍、几十倍地增加，在人民公社时期一般只有二三十个干部，现在的乡镇，各类工作人员已经有200－300人（陆学艺，2001）。庞大的乡镇政府既是农民负担屡减不下的重要原因，也使乡镇财政不堪重负。
无论是农民负担沉重，还是乡镇财政困境，其结果都是国家在农村统治的合法性降低。从农民的角度来看，农民对国家的合法性支持是以政府向农民提供公共产品为前提的。一般来说，两者是成正比例关系，即政府向农民提供的公共产品越多，农民对国家的支持也就越大。但是，由于农民又是公共产品成本的承担者，因此农民一方面希望政府不断增加公共产品与服务的产量与质量，另一方面又要求国家不增加税收（农民承担的各种税费）。一旦政府税收超过了农民分摊公共产品和服务成本的支付意愿（临界点），农民负担过重，农民对国家的合法性支持就会不升反降。事实上，因为农民负担问题引发的农民对政府的抗议并不鲜见。安徽凤阳县、怀远县就曾连续发生多起较大规模的农民群众驾驶拖拉机集体到省政府上访、静坐，要求解决负担过重问题的事件（何开荫、孙力，2000，页36）。
从乡镇的角度来看，乡镇财政困境也会削弱国家在农村统治的合法性。一是，财政困境使乡镇政府提供公共产品的能力大大削弱，导致公共产品供给不足，从而损害了农民提供合法性支持的前提；二是，财政困境使乡镇政府官员降低了对国家的合法性支持。公民和官员的支持是国家合法性的两个来源（王明景，2001）。财政困境不仅使乡镇工作难以开展，“无钱办事”，而且乡镇干部的物质利益得不到保证，在许多乡镇不仅拖欠教师工资，连干部工资也经常拖欠。据项继权（2001）等人对一些乡镇干部的调查，几乎没有人是真正安心乡镇工作，一有机会就会远走高飞。“有门路的”千方百计调离乡镇，“跳出龙门”，“没有门路的”则得过且过，有的干脆离职自谋生路。
更为糟糕的是，农民负担过重与乡镇财政困境往往形成恶性循环，即乡镇财政困境―公共产品供给不足―合法性降低―为了提高合法性，增加公共产品－加重对农民的税费收取－农民负担过重，合法性进一步降低―农民无力或拒绝缴纳税费―乡镇财政更加困难，在这个循环中，国家在农村统治的合法性不断降低，严重危害了农村政治稳定。
正是在这种背景下，从减轻农民负担入手的农村税费改革出台了。从各地的实践来看，农村税费改革在一定程度上减轻了农民负担。根据朱钢（2002）等人对一些试点县（市）改革情况的调查，改革后农民负担总体上普遍比改革前有了不同程度的减轻，减负幅度一般在30％左右，有的地方达到60％以上。但是，这场改革到现在为止仍然是初步的。从试点地区的改革方案来看，似乎并没有超越明代张居正的“一条鞭法”和清代雍正的“摊丁入亩”，无非是“正杂统筹”，“赋役合一”，“丁银摊入田亩”（王绍光、王有强，2001）。对此，秦晖（2001）强调说，“并税除费”决不是治本之策，而且如无其他改革配合，它的“治标”效果也不能期望太高，甚至在某种制度环境下它的中长期效果可能是适得其反。
（二）乡镇政府改革：农村税费改革的逻辑后果与重要保证
笔者认为，现在的税费改革不足以从根本上解决农民负担问题的原因在于，现在的税费改革与历代税费改革一样，都是从财政收入的角度入手，短期也确实起到了“向来丛弊为之一清”的效果。然而，如果没有财政支出改革与其相配合，这场看似轰轰烈烈的改革恐怕也难以改写“黄宗羲定理”[①]。
要进行财政支出改革，主要地是要进行政府机构和管理体制的变革。本来，在市场经济条件下，政府职能与财政的逻辑关系应当是：市场经济－社会公共需要－政府职能－财政支出－财政收入，即在市场经济体制的环境中，应当首先按照社会公共需要把政府的职能界定好。政府的职能界定清楚了，作为政府活动成本的财政支出的规模也就可相应界定。以此为基础，便可随之界定弥补财政支出之需的财政收入规模（高培勇，2001）。也就是说，先确定“事权”，再明确相应的“财权”。
然而，如前所述，改革往往遵循的相反的逻辑，即财政压力决定改革的起因与路径。因为，改革是国家主导型的制度变迁，而国家主导改革的初始动机，首先是为了提高或至少维持国家的合法性水平。如果合法性水平可以保持不变，国家当然无须改变原有的政策（何帆，1998，页39）。因此，改革的逻辑往往是在财政入不敷出的压力下，政府为了平衡财政收支，就会“甩包袱”或“向新增财富征税”，从而实现由财政压力到政府改革的“倒逼”效应。
就当前农村税费改革而言，农民负担的减轻意味着乡镇财政收入的减少，乡镇收支矛盾的加剧（朱钢，2002）。2000年，通过农村税费改革，安徽农民税费负担共减少16.9亿元，减幅达31％。在这减负的16.9亿元中，属乡镇减收的为13.96亿元，按1850个乡镇平均，则全省每个乡镇减收75.46万元（周焱，2001）。这对于已经步履维艰的乡镇财政来说，无疑是雪上加霜。
在财政转移支付制度不健全的情况下，面对农村税费改革带来的财政压力的扩大化，乡镇有两个选择：一是削减财政支出。或者缩小乡镇政府规模，或者降低公共产品数量和（或）质量。由于多数乡镇政府规模庞大，财政主要是用于“吃饭”，无力提供农民需要的公共产品及服务，因此相比较而言，前者对于减少财政支出的意义要比后者大得多。而且，降低公共产品数量和（或）质量也不利于提高国家的合法性。二是采取其他更加隐蔽的方式，创造新的方法，重新加重农民负担，从而使税费改革走向反面。[②]因此，乡镇政府改革既是农村税费改革的逻辑后果，又是改革取得成功的重要保证。
三、“镇政”与“乡派”：乡镇政府改革路径的现实选择
（一）乡镇政府改革路径：乡（镇）派抑或乡镇自治
事实上，为了保障乡镇政权的正常运转，许多试点地区在进行税费改革的同时，配套进行了撤并乡镇和乡镇机构改革。例如，在这次税费改革中，安徽省五河县东刘集镇的300多人有一半从乡村干部的岗位上被分流出去。机构改革后，五河县的乡镇由20个合并为现在的15个，行政村由438个合并为现在的300个，分流乡村干部1600多人，减少财政开支800多万元。跟五河县一样，在安徽有10％的乡镇干部在这次改革中离开了自己的岗位，原来的乡镇机关也由5到8个撤并为1到3个。[③]
从撤并乡镇和乡镇机构改革的初期效果来看，确实起到了减少政府支出，从而减轻农民负担的作用。但是，无论是撤并乡镇，还是乡镇机构改革与历次机构改革一样，仍然是旧体制内的修修补补，没有触及问题的实质。
因为乡镇政府改革首先要解决的是在市场经济条件下，我们在农村需要一个什么样的管理组织的问题。这是我国农村基层政权建设中一个十分重要却又一直没有解决的问题。在农村税费改革的背景下，乡镇财政压力的扩大化使这一问题再次被提上议事日程，而且迫切需要从根本上加以解决。对此，已有的研究给予了较多的关注，主要观点有两种：
1.乡镇政府改为县级政府的派出机构。即取消乡镇政府，改设乡（镇）公所或办事处，将乡镇政府变成县级政府的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡镇财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。其理由主要有：（1）中国有“皇权止于县政”的传统。县以下实行自治，由社区精英根据乡规民约加以管治。（2）乡镇政府职能简单。乡镇政府的功能实际上只有两个，收税和上传下达，在乡村社会起个召集人的作用。其他的功能很少，因为大部分镇都是些消费镇，管理、规划和招商引资等功能基本上很少和没有。[④]而且，随着村民自治的进一步完善，乡镇的职能会更加弱化。（3）乡镇政府不能构成一级财政。一级政府应当有一级财政，即事权与财权相对应。但是，首先，乡镇政府没有大宗稳定的收入来源来形成分税制。其次，从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直是很不完备的。……占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一级财政（贾康、白景明，2002）。（4）乡镇政府本来就不是一级完整的政府。目前乡镇一级的很多部门主要归属上级主管部门管理，乡镇缺乏作为一级政府必须具备的许多职能，是一级残缺不全的政府。（5）减轻农民负担。
2.乡镇自治。一些研究者认为，乡镇政府改革更为合适的目标是实行乡镇自治。其理由主要有：（1）乡镇自治有着悠久的历史传统。乡镇自治在1949以前是有悠久传统的。中国历代统治者基本上都只将国家政权下沉到县一级，县以下实行自治。清末曾颁布过《城镇乡地方自治章程》。地方自治在解放区也曾实行过，如1946《苏皖边区乡镇选举条例》规定，乡镇为地方自治基层政权组织（郑法，2000）。（2）乡镇自治使得民众对于基层政府有更大的控制，使得基层政府可更加贴近社区提供公共服务。农民自己选举的政府，当然不会允许它滥用权力。来自民众的监督和约束会使它避免人员超编、滥收费、滥开支等行为。（3）只有实行乡镇自治才能从根本上解决一些在现行体制下较难解决的问题。如，在自治体制下，完全由乡镇人大决定乡镇政府机构规模，可以保证机构精简。当前乡镇政府中存在的“条块矛盾”才能得到解决（汪风清、徐广春，2000）。
（二）“镇政”与“乡派”：乡镇政府改革路径的现实选择
笔者以为，乡镇政府改革的目标设定一方面应当与国家政治体制改革的大方向和进程相适应，另一方面也应当符合中国农村的现实。因此，乡镇政府改革的目标应区分长期目标和近期目标。就长期目标而言，乡镇自治应当是努力的方向；就近期目标而言，改革首先要解决的问题是建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的，有活力、有权威的管理组织。
那么，在农村设立什么样的管理组织呢？制度经济学认为，社会之所以需要国家及其附属的管理机构，是因为它们是人们社会交往、处理各种问题，以及维持公共安全最节约成本的组织形式，“因此便有一种刺激（除‘白搭车’问题外）促使自愿团体用岁入（税金）来交换政府对所有权的严格规定和实施”（诺斯、托马斯，中译本，1999，页12）。也就是说，国家及其附属机构存在的理由是为了解决民众解决不了或虽能解决但成本太高的事情。显然，当前乡镇政府人员过多、机构庞杂，成本太高，甚至效率很低，这就违背了国家及其附属机构是节约社会交易成本的组织形式这一原则。因此，在农村税费改革的背景下，我们在对乡镇政府进行改革时至少应当考虑以下三点：
一是“因事设职”。根据乡镇管理组织所扮演的角色，所承担的职能设立决定相应的组织形式及规模。二是农民的供养能力。政治、行政和司法等这些上层建筑组织是由纳税人供养的，它们的规模多大，取决于纳税人的供养能力。“在扩大地理范围时，国家的界限要受其对选民征税权力的限制（诺斯，中译本，1994，页21）。”农村与城市相比，小农经济的剩余很少，农民的纳税能力有限，许多农民甚至是用非农收入缴纳税费，因而能够供养的政治、行政和司法人员的规模也十分有限。因此农村管理组织的形式及规模应区别与城市，不宜“上下对口”设置。三是规模经济问题，即管理的对象越多，其分摊的管理成本越小。如果比照城市人口负担的吃皇粮人数，在农村建立各种管理组织，农民是负担不起的。
根据上述原则，笔者以为，实行“乡派”是合理可行的。我国的乡主要以农业为主导产业，农民的剩余很少，供养不起一级政府，同时乡政府职能也比较简单，设立一级政府也没有必要，因此可以取消政府建制，改设乡公所或办事处。这样既能够削减财政支出，减轻农民负担，也能够满足农民对基本公共产品的需求，不致于出现因乡镇管理机构规模缩小而导致公共产品生产能力下降，进而降低农民的对国家的合法性支持。
但是，如前述第一种观点认为的那样，将镇政府不加区分一律都改设为县级政府的派出机构，恐怕不妥。
据民政部最新公布的民政事业统计公报显示，十多年来建制镇的数量增长迅速，截至2001年底，全国乡镇总数为39715个，其中建制镇20374个，乡19341个，乡镇数量之比首次出现建制镇超过乡数。[⑤]但是，与建制镇数量快速增长不协调的是，建制镇的平均非农业人口一直在下降，从1990年的7044人下降到1997年的6618人（罗宏翔、何为东，2001）。这从一个方面说明，我们现在制定的建制镇标准太低，导致一部分经济发展水平较低、基础设施很差的乡也撤乡建镇（戴均良，2000，页180）。
其结果是，同为建制镇，产业结构、经济形态却大相径庭，基本可以分成两大类：一类是以发展二三产业为主要特征的镇，主要是县城和少数规模较大的镇，这些镇正逐步向小城市发展，基本上已属于城镇经济社会体系；另一类是以为农业和农村服务为主要特征的镇，这类小城镇数量多，规模小，分散地域广。基本上仍属农村经济社会体系（戴均良，2001）。对前者而言，这类镇主要以二、三产业为主，职能比较复杂，其财力也能够供养一级政府，因此可设立一级政府。以广东中山市三角镇为例，该镇工业较为发达，企业众多，2001年实现国内生产总值8.8亿元，人均GDP为16600元，税收收入6250万元。在这样一些镇设立政府更有利于满足辖区内居民和企业对公共产品的需求，同时财政也支付得起。对后者而言，多数是消费型镇，仍以农业为主，职能单一，财政收入主要来源于农业和农民，供养能力差，在这样一些镇建立一级政府显然是不合适的。建议提高建制镇标准，将后者中达不到新标准的大多数镇恢复为乡建制，然后将原镇政府改设为乡公所或乡办事处。
总之，笔者以为，农村税费改革背景下乡镇政府改革路径的现实选择既不是简单的“乡（镇）派”，也不是乡镇自治，而是乡、镇分设，实行“镇政”和“乡派”，即在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府。作为配套改革，应提高现行的建制镇标准。当然，在乡镇设立什么样的组织仅仅是农村税费改革背景下乡镇政府改革的第一步，对现行乡镇管理体制也必须进行改革，对此，笔者将另文撰述。